Quel avenir pour la politique migratoire européenne ?

Pour reprendre les mots de Christophe Bertossi, chercheur à l’IFRI, « l’Europe n’a pas le choix » en matière migratoire : pour ne pas être débordée par l’ampleur du phénomène, elle doit mettre en place une réelle politique commune d’immigration.

L’Union Européenne : un espace qui accentue la « transversalité » des phénomènes migratoires

L’immigration en Europe acquiert en effet une dimension particulière du fait de la liberté de circulation des personnes. En effet, les frontières internes en Europe ont été supprimées par l’instauration de l’espace Schengen le 26 mars 1995, donnant la possibilité pour tout ressortissant d’un Etat-membre de l’UE de se déplacer dans l’espace européen sans faire l’objet d’un contrôle d’identité systématique lors du franchissement d’une frontière. Ainsi, passé l’obstacle des frontières externes et du fait de l’allègement des procédures de contrôle, un immigrant pourra passer librement d’un Etat-membre à l’autre. Face à l’évidente transversalité de l’immigration dans l’espace européen, il apparaît donc nécessaire d’harmoniser les politiques migratoires à un échelon supranational.

La politique commune d’asile et d’immigration s’articule autour de trois volets différenciés :

 Le 1er volet concerne la coopération entre les pays d’où proviennent ou bien par où transitent les immigrants. Il se traduit par la signature de conventions avec les pays concernés. L’idée est de favoriser le développement des pays d’émigration, afin de freiner les flux d’immigration illégale et de pouvoir inciter les migrants à revenir dans leurs pays d’origine, d’où le terme de co-développement, également utilisé pour désigner ces politiques.

 Le 2ème volet quant à lui a trait au statut que l’UE accorde aux migrants régulièrement admis sur le territoire d’un Etat membre, et correspond aux politiques de visas et d’asile.

 Et pour finir, le 3ème volet concerne la lutte contre l’immigration clandestine et le séjour irrégulier.

Mais l’arsenal communautaire est très inégalement réparti entre ces 3 volets. En effet, l’accent a souvent été mis sur le 3ème volet, qui se révèle être le plus développé, révélant la tendance croissante des Etats-Membres à faire l’amalgame entre l’immigration et les problèmes de sécurité nationale.

Une approche sécuritaire des flux migratoires

Les politiques migratoires communes auront donc tendance à s’aligner sur les normes les plus restrictives, comme dans le cas de l’espace Schengen, qui a été détourné de sa fonction initiale. En effet, s’il a été créé pour favoriser la mobilité interne, il est vite devenu un instrument de contrôle de l’immigration illégale et de protection pour les Etats-membres, les trois instruments principaux de Schengen consistant en un visa unique de 3 mois, une coopération pour les contrôles extérieurs, et la création du SIS (Système d’Information Schengen) se basant essentiellement sur une coopération policière.

Cette approche sécuritaire des questions migratoires prédomine en Europe, et l’immigration est un thème qui dérange, quel que soit l’Etat-membre qui y est confronté. Il suffit de s’arrêter un instant sur l’actualité brûlante pour se rendre compte que les gouvernements sont dans leurs petits souliers sur les questions migratoires. Les violents incidents de Rosarno en Calabre, la mauvaise tournure prise par le débat français sur l’identité nationale et le démantèlement de la jungle de Calais, le refus de certains maires espagnols de recenser les immigrants résidents dans leurs communes, constituent plusieurs exemples de l’assimilation immédiate de l’immigration à une menace pour la sécurité nationale et la cohésion sociale. Les Etats-membres en oublient les apports positifs de l’immigration légale à force de se concentrer sur les problèmes engendrés par l’immigration irrégulière. Or, l’Europe a besoin de l’immigration, que ce soit pour disposer de main d’œuvre ou pour lutter contre le vieillissement de sa population. L’apport de main d’œuvre qualifiée se révèlerait également très positif pour l’UE, mais cette approche est malheureusement plus dédaignée, malgré l’idée évoquée dernièrement de créer une « carte bleue » inspirée des titres de séjour américains pour attirer des travailleurs hautement qualifiés en Europe.

Les Etats-membres, principaux obstacles à la création d’une politique commune d’asile et d’immigration

La politique migratoire européenne est laborieuse, du fait notamment que les Etats-membres sont « enfermés dans une certaine schizophrénie » selon Marco Martiniello. En effet, c’est le Sommet du Conseil Européen de Tampere en 1999 qui a marqué la prise de conscience des Etats de leur intérêt à coopérer en matière migratoire. Ce sommet a lancé une véritable dynamique, même si c’est le Traité d’Amsterdam en 1997 qui fait de la politique d’asile et d’immigration une politique commune en intégrant ses aspects dans le pilier communautaire. En effet, le sommet de Tampere vient fixer des objectifs pour développer une politique commune migratoire : on peut évoquer pêle-mêle les objectifs de signature de partenariats avec les pays d’émigration, d’établissement d’un régime d’asile commun, de traitement équitable des ressortissants des pays tiers ou encore de gestion commune des flux migratoires. Cette dynamique a été réaffirmée à de nombreuses reprises lors de plusieurs sommets du Conseil Européen, le plus récent s’étant tenu en 2009 à Stockholm.

De l’autre côté, ces mêmes Etats-membres contrent toute mesure trop ambitieuse de la Commission (qui cherche à pousser l’harmonisation), cette fois au sein du Conseil des Ministres. Ils ont notamment élaboré plusieurs stratégies pour éviter de se voir contraints par l’UE à mettre en place des mesures qu’ils ne souhaitent pas, sur le postulat que l’immigration doit rester une prérogative régalienne. Ainsi, les Etats-membres ont refusé de passer à la majorité qualifiée dans les domaines de la politique migratoire commune au terme de la période transitoire de 5 ans prévue par le traité d’Amsterdam, pensée pour ménager justement les intérêts des Etats-membres. En effet, rester sur la règle d’unanimité permet aux Etats-membres de conserver leur droit de veto et de maintenir leurs positions, comme la France sur la répartition organisée des réfugiés ou l’Allemagne sur l’harmonisation du droit au regroupement familial. Se dessine qui plus est en matière migratoire une véritable « Europe à la carte » : le Danemark a refusé d’adhérer au titre IV du TCE relatif à l’asile et à l’immigration, et la Grande-Bretagne et l’Irlande ont mobilisé des clauses de « stand-still » pour se réserver une marge de manœuvre sur les thèmes de désaccord. L’harmonisation se fait donc a minima.

Un retour à l’échelle nationale ?

Face à cette difficulté à s’entendre, aux progrès lents obtenus dans le cadre communautaire, et du fait de la réticence à abandonner leur souveraineté en la matière, les Etats-membres vont freiner l’harmonisation pour développer leurs propres politiques migratoires, et ce sans effort aucun de concertation. En témoigne plusieurs lois adoptées au tournant des années 2000, dont la « ley de extrangeria » (2003) espagnole, le projet allemand de « refondation de la gestion de l’immigration » (2004) ou encore la loi anglaise « nationalité, immigration et droit d’asile » (2002).

Mais le Pacte Européen d’Asile et d’Immigration de 2008 pourrait potentiellement changer la donne. Selon C.Bertossi, ce Pacte semble refléter un changement dans l’approche des politiques migratoires, et marquerait le passage « d’une politique d’immigration zéro à une politique d’immigration sélective », ce qui pourrait amener à une réouverture des frontières et à un adoucissement des politiques restrictives actuelles. Il y aurait enfin une prise en compte des besoins de l’Europe en terme d’immigration, et une volonté de favoriser l’immigration légale. Le pacte expose les grands objectifs d’une politique commune, et vise à organiser l’immigration légale, à lutter contre l’immigration irrégulière, à renforcer l’efficacité des contrôles aux frontières, à bâtir une Europe de l’asile et à créer un partenariat global avec les pays d’origine et de transit des flux migratoires. Mais cette avancée risque également d’être limitée, car ce pacte n’a pas de valeur juridique contraignante, et il y a fort à parier que l’immigration va rester une compétence réservée des Etats Membres.

Reste à espérer que le Pacte européen d’asile et d’immigration pourra amener les Etats-membres à intensifier leur coopération, pour éviter que l’Europe ne se transforme en forteresse.