L’enjeu métropolitain en Europe

Face à de nouveaux défis - comme l’importance accrue des externalités, de la ségrégation socio-spatiale, du développement économique et de la protection de l’environnement - qui justifient encore plus qu’auparavant des comportements et pratiques de coopération, le gouvernement des métropoles se trouve au contraire soumis à un processus global de fragmentation contribuant à fragiliser substantiellement la légitimité de son action. Le constat dressé par Ostrom au sujet des Etats-Unis pourrait être étendu aux nations européennes : « Aujourd’hui, les questions les plus sérieuses que connaissent les gouvernements locaux concernent le gouvernement des aires métropolitaines ». [1] Et pourtant, la consolidation n’est toujours que rarement inscrite sur l’agenda politique et demeure trop souvent un « non-enjeu ».

La fragmentation territoriale ou géographique reflète le morcellement d’un territoire en un certain nombre d’unités de gouvernement. C’est un enjeu classique et récurrent des politiques territoriales - et de la science politique, au sein de laquelle s’est constituée une véritable « métropologie » [2] - dont la visibilité varie en fonction du rythme de son inscription sur l’agenda des réformes institutionnelles. La balkanisation territoriale est supposée encourager divers phénomènes dysfonctionnels :

 l’absence de contrôle ou de guidance du développement territorial : ce que les Anglo-Saxons qualifient d’urban sprawl ne peut être limité et encadré que par l’action coopérative des collectivités territoriales concernées, acceptant de surmonter leurs visions et stratégies étroitement particularistes, et de penser leurs politiques en intégrant la dimension cruciale des problem spillovers

 l’insuffisance de ressources : un trop grand nombre d’unités territoriales aboutit à une réduction correspondante de la richesse démographique, économique, et fiscale

 la faiblesse des capacités de gestion et d’expertise : les petites unités de gouvernement ne peuvent pas attirer ni développer un potentiel administratif et technique de management territorial. Regrouper leurs moyens d’action doit permettre de gagner en efficience et de réaliser des économies d’échelle

 une non-concertation structurelle dans les tentatives de solution de problèmes communs : l’isolationnisme local est la règle, l’action collective l’exception. Or, les décisions et actions prises par une collectivité modifient souvent les contraintes pesant sur les politiques d’autres gouvernements. L’émergence de ces policy spillovers est sans doute la plus caractéristique du « problème métropolitain » qui l’apparente à la problématique de la gouvernance dans les relations internationales

 la ségrégation sociale et ethnique : de plus en plus de recherches menées au cours des dernières années ont considérablement relativisé l’opposition classique et largement partagée entre les pratiques américaines de ghettoisation et les divers mécanismes d’homognénéisation à l’oeuvre en Europe

 la tendance à l’accroissement des disparités fiscales : elle résulterait d’un processus d’enrichissement des territoires les plus aisés parallèlement à une paupérisation de leurs voisins, en l’absence de procédures d’équilibrage et de péréquation des ressources

La particularité de ce complexe d’enjeux est qu’il semble ne jamais recevoir de solutions institutionnelles aptes à le désamorcer définitivement. Aussi parfaite et adaptée qu’elle puisse apparaître à un instant t, une réforme de réorganisation territoriale devient presque immanquablement obsolète à l’instant t+1 car l’espace de localisations et de flux auquel elle s’appliquait se trouve déjà plus ou moins radicalement transformé. L’autre raison qui peut être avancée pour expliquer l’imperfection ou l’incomplétude inhérentes à toute forme de solution globale et synoptique de consolidation territoriale tient à l’extrême hétérogénéité des territoires dits fonctionnels qui, par nature, ne peuvent qu’exceptionnellement correspondre précisément à des découpages politico-administratifs.

Malgré les limites inhérentes à tout exercice de ce type, les réformes majeures du système public territorial occidental mises en oeuvre dans les années 1960 et 1970 pousuivaient l’objectif de réduire la fragmentation territoriale. A la différence de la France, les résultats enregistrés dans les pays d’Europe septentrionale et en RFA furent substantiels puisque la grande majorité des plus petites collectivités territoriales furent regroupées. Mais cette vague rationalisatrice n’est que l’un des épisodes d’une longue série de tentatives plus ou moins abouties de remembrements territoriaux. Ainsi en Allemagne, de la fin du XIXème siècle à l’effondrement du nazisme, les agglomérations urbaines n’ont cessé d’être soumises à des mouvements de modification des tracés de leurs frontières et de leurs délimitations internes, pilotés par des services spécifiquement chargés de leur élaboration et de leur exécution, les directions de l’extension urbaine (Stadterweiterungsämter). Entre 1889 et 1942, Stuttgart s’agrandit ainsi régulièrement en intégrant - pas nécessairement par la voie de l’annexation privilégiée par les responsables nazis - plus de trente communes environnantes.

Les enjeux associés à la fragmentation territoriale ont eu tendance à s’exacerber dans les dernières années dans la majorité des régions urbaines occidentales, entraînant la métropolisation d’un grand nombre de problèmes municipaux et la réactualisation des perspectives de réforme institutionnelle quasiment abandonnées depuis la fin des années 1970. La nature des enjeux a cependant sensiblement évolué. La recherche de l’optimum dimensionnel pour la gestion des services publics locaux dans le cadre d’une modernisation intégratrice des actions de l’Etat et des collectivités territoriales n’est plus la préoccupation centrale. Par contre, les formules de coopération plus ou moins intégrées établies dans les années 1960-70 révèlent manifestement leurs insuffisances dans la régulation d’enjeux devenus de plus en plus conflictuels tels que la planification urbaine, le développement économique, l’accentuation des disparités socio-économiques, la gestion des grands équipements collectifs, ou la protection de l’environnement. Les communautés urbaines françaises comme les Regionalverbände allemands pâtissent d’exercer des compétences sur des territoires aujourd’hui dépassés par l’extension des régions urbaines, et peut-être surtout de ne pas être dotés d’une légitimité supra-communale permettant de surmonter les conflits et les blocages provoqués par l’affirmation des différents intérêts communaux représentés.

[1] Vincent Ostrom, Robert Bish, et Elinor Ostrom. 1988. Local Government in the United States . San Francisco, Ca. : ICS Press : 63.

[2] Vincent Hoffmann-Martinot. 2007. Le gouvernement des villes. Une comparaison internationale . Paris : L’Harmattan (Coll. Logiques politiques) ; Vincent Hoffmann-Martinot et Jefferey Sellers (sous la dir. de) 2007. Politique et métropole. Une comparaison internationale . Paris : CNRS Editions (coll. Science politique).