La Commission européenne veut-elle harmoniser la couleur des taxis ?

Depuis la fin des années 1980, de nombreux responsables politiques et leaders d’opinion dénoncent le nombre et la longueur des normes européennes. Les tabloïds britanniques calculent le nombre de lignes ou de kilomètres que représente « l’acquis communautaire » et alimentent l’image d’un Léviathan bureaucratique bruxellois tout entier occupé à produire un maximum de normes pour le seul plaisir de le faire. La technicité et les thèmes de ces normes sont également raillés, et les médias n’évoquent guère que les textes européens apparemment farfelus ou attentatoires aux traditions nationales. Ces commentaires sont d’autant plus acerbes que la paternité de ces textes est attribuée à la Commission européenne, organe bureaucratique et non élu. Tous ces points méritent quelques éclaircissements.

Y a-t-il trop de normes européennes ? Sont-elles inutiles ? L’acquis communautaire est estimé à environ 25.000 normes représentant 90.000 pages du Journal officiel des Communautés en français. C’est considérable. Il faut toutefois rappeler qu’en Italie, 120.000 lois s’appliquent. Par ailleurs, parmi les 25.000 normes européennes, 15.000 sont des « actes autonomes » de la Commission ; ils ont force de loi, mais ne sont que des décisions ponctuelles, dépourvues de portée générale. Il n’y a ainsi que 10.000 actes législatifs, dont 6.000 « lois » européennes (directives et règlements). Cependant, contrairement à la tradition napoléonienne, ces normes ne forment pas des codes, sans cesse actualisés. Pour connaître l’état du droit communautaire sur une question, il faut donc se référer à tout un ensemble de textes, adoptés à diverses époques, qui constituent un maquis juridique particulièrement dense et complexe. Il est par ailleurs exact que les normes européennes portent sur un grand nombre de sujets triviaux. Dans la perspective de l’achèvement du « marché intérieur » au 31 décembre 1992, les institutions communautaires ont été appelées à adopter moult directives et règlements définissant avec précision ce qu’était une automobile ou fixant le temps de transport des animaux de boucherie. Ceci étant, ces textes européens remplacent pour la plupart des normes nationales, qui auraient pu elles aussi être tournées en dérision. Il circule en outre de nombreuses légendes urbaines aucunement fondées (volonté de la Commission d’harmoniser la couleur des taxis ou la taille des préservatifs), parfois suscitées par des exercices de communication mal maîtrisés. Le gouvernement tchèque, afin de piquer la curiosité des citoyens au sujet de l’Union, avait ainsi organisé en 2003 une campagne d’affichage laissant penser qu’il existait un règlement européen obligeant les fabricants à annoncer par une mention écrite la fin prochaine d’un rouleau de papier hygiénique… Précisons que si les institutions de l’Union consacrent tant d’énergie à ces thématiques en apparence futiles, c’est avant tout en raison des traités qui leur confèrent d’importants pouvoirs pour réglementer la libre circulation des produits et des services, et non pour lutter contre le chômage, harmoniser la fiscalité ou moderniser l’enseignement supérieur.

Un processus décisionnel contrôlé par les représentants des Etats et des citoyens Les normes européennes ne sont pas que le produit des cogitations des « eurocrates » de la Commission. Les « lois » européennes sont adoptées par le Conseil des ministres et le Parlement européen, sur proposition du collège des commissaires, nommé par les Etats membres et investi par le Parlement européen. La Commission, entendue comme bureaucratie, n’a qu’une influence marginale dans ce processus. Avec la procédure de codécision, qui s’applique aujourd’hui à la grande majorité des textes, le contenu des normes dépend largement des négociations entre le Conseil des ministres et le Parlement européen. Si les normes européennes sont longues, complexes et parfois imparfaites, c’est souvent en raison des interventions croisées de ces deux institutions et des compromis boiteux auxquels ils parviennent. En outre, il faut préciser que l’instrument privilégié des politiques européennes, la directive, doit être traduite en droit national par le gouvernement et/ou le parlement de chaque Etat membre et n’est contraignante que dans ses objectifs.

La Commission est-elle à l’origine de toutes les normes ? La Commission a le monopole formel de l’initiative. Elle agit cependant très souvent à la demande des Etats, des autres institutions européennes ou d’organisations de la société civile. Les normes relatives aux fromages à pâte molle et aux dates de la chasse aux oiseaux migrateurs, tant décriées en France, sont ainsi des réponses à des sollicitations françaises, de même que les normes sur la composition du chocolat ou la vente d’appartements en temps partagé répondent à des demandes britanniques. Il existe un texte fixant le rayon de courbure minimal des concombres, mais celui-ci a été adopté à la demande des producteurs européens, désireux de lutter contre des importations de produits de moindre qualité. Dans ses initiatives, la Commission est également tenue par les objectifs précis qui figurent dans les traités, les normes européennes déjà existantes et les accords internationaux qui lient l’Union. En outre, bien des propositions ne visent qu’à actualiser des politiques ou règles déjà existantes. De fait, les propositions réellement discrétionnaires de la Commission ne représentent que 5% du total, voire moins, puisqu’une partie de ces initiatives répondent en fait à des situations ou des besoins objectifs.

Que fait l’Union pour améliorer la situation ? Il est vrai que la période qui a séparé l’entrée en vigueur de l’Acte Unique européen (1987) et celle du marché unique (1993) a été marquée par un activisme débridé des institutions européennes. Celles-ci partageaient largement la croyance qu’il était possible, efficace et pertinent de soumettre un maximum d’aspects du marché européen à des normes communautaires. Ce temps est révolu. En vertu du traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, le principe de subsidiarité est venu limiter le nombre et le spectre des initiatives de la Commission. De nouvelles limitations sont intervenues depuis le début des années 2000. Dans son plan d’action de juin 2002, la Commission s’est engagée à multiplier les consultations et les études d’impact en amont de ses propositions, à recourir à d’autres méthodes que la norme (auto-régulation et co-régulation, impliquant les destinataires) et à simplifier l’acquis communautaire. La Better regulation strategy de mars 2005 poursuit cette démarche d’ouverture et de simplification. Depuis son entrée en fonctions (fin 2004), le Président de la Commission José-Manuel Barroso a par ailleurs volontairement limité le nombre de propositions législatives et mis l’accent sur la simplification du droit communautaire. Si l’on ajoute le contexte politique difficile que connaît l’Union depuis le rejet du traité constitutionnel, on comprend que l’hyperproduction normative n’est plus une réalité d’actualité.

Les activités de l’Union réclament néanmoins l’attention des citoyens. Il s’agit toutefois moins de s’inquiéter du nombre, de la longueur et de la complexité des normes européennes, ou de leur caractère supposément fantaisiste, que de leur contenu idéologique. Car la vraie marge de manœuvre de la Commission réside dans la manière dont elle tourne ses propositions. Même si le Conseil et le Parlement européen ont une large capacité de les amender, la façon dont les problèmes sont envisagés à l’origine par la Commission et la base légale qu’elle choisit sont déterminants. On a pu constater, dans le cas de la directive sur la libre prestation des services dans l’Union, comment les options initiales du commissaire Bolkestein ont conduit à un texte franchement néo-libéral, dont la tonalité n’a été corrigée que tardivement par le PE et le Conseil, sous la pression des opinions publiques. Il semble donc plus urgent pour les citoyens d’envoyer au Parlement européen des députés prêts à s’investir dans leur mandat et de se préoccuper de la politique européenne de leur gouvernement, que de déplorer un activisme de la Commission qui n’est qu’un lointain souvenir.